2025年11月22日，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、公安部發(fā)布了《大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》），旨在幫助具有海量用戶和對(duì)全局有系統(tǒng)性影響的大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，進(jìn)一步提升個(gè)人信息保護(hù)能力。該規(guī)定以強(qiáng)化平臺(tái)能力建設(shè)為主線，從平臺(tái)識(shí)別、專職負(fù)責(zé)人和組織保障、數(shù)據(jù)中心能力要求、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與數(shù)據(jù)可攜權(quán)，以及必要時(shí)引入第三方數(shù)據(jù)中心托管等方面，構(gòu)建了可問(wèn)責(zé)、可驗(yàn)證、可托底的個(gè)人信息保護(hù)框架。
這一監(jiān)管路徑的邏輯在于：通過(guò)明確制定發(fā)布大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)目錄、確保平臺(tái)內(nèi)部建立完善的合規(guī)體系并接受外部監(jiān)督、強(qiáng)化技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施保障、賦予用戶對(duì)數(shù)據(jù)遷移和流動(dòng)的權(quán)利，同時(shí)預(yù)設(shè)當(dāng)平臺(tái)自身能力不足或出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的外部介入機(jī)制，從而全面提升個(gè)人信息保護(hù)水平。本文對(duì)《征求意見(jiàn)稿》所規(guī)定的五個(gè)關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)，分析其科學(xué)性和必要性，并結(jié)合歐盟、美國(guó)等相關(guān)制度進(jìn)行比較論證。
一、大型平臺(tái)認(rèn)定：細(xì)化明確系統(tǒng)性外部性平臺(tái)義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)
《征求意見(jiàn)稿》通過(guò)“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，即明確的用戶數(shù)量閾值（如注冊(cè)用戶5000萬(wàn)以上、月活躍用戶1000萬(wàn)以上）和服務(wù)性質(zhì)（涉及重要網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、可能影響公共利益或國(guó)家安全），精準(zhǔn)識(shí)別具有系統(tǒng)性影響和高風(fēng)險(xiǎn)的平臺(tái)（第三條）。這一方式兼顧了可操作性和風(fēng)險(xiǎn)精準(zhǔn)度，避免了監(jiān)管的泛化與資源浪費(fèi)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，歐盟《數(shù)字服務(wù)法》亦采用類似標(biāo)準(zhǔn)，將月活躍用戶超過(guò)4500萬(wàn)的平臺(tái)認(rèn)定為超大型在線平臺(tái)，實(shí)施更嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、外部審計(jì)和數(shù)據(jù)共享義務(wù)。歐盟強(qiáng)調(diào)，此舉正因大型平臺(tái)對(duì)社會(huì)治理和公共利益的系統(tǒng)性外部性風(fēng)險(xiǎn)顯著，必須通過(guò)高透明度和嚴(yán)監(jiān)管加以控制。此外，美國(guó)學(xué)界也提出對(duì)具有重大社會(huì)影響的科技平臺(tái)采用類似公共事業(yè)監(jiān)管理念，強(qiáng)化其社會(huì)責(zé)任和外部監(jiān)督?！墩髑笠庖?jiàn)稿》所設(shè)定的精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制與國(guó)際監(jiān)管實(shí)踐高度一致，不僅提高了監(jiān)管透明度與可預(yù)測(cè)性，也確保了監(jiān)管資源的有效配置，實(shí)現(xiàn)了公共利益保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)精準(zhǔn)管理的有機(jī)統(tǒng)一。
二、個(gè)人信息保護(hù)負(fù)責(zé)人制度及專門機(jī)構(gòu)：責(zé)任落實(shí)與組織保障
《征求意見(jiàn)稿》明確規(guī)定大型平臺(tái)須設(shè)立高層級(jí)個(gè)人信息保護(hù)負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)參與重大決策、統(tǒng)籌制度建設(shè)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)督投訴處理并組織制定專門的未成年人個(gè)人信息處理規(guī)則（第五條）。同時(shí)，要求配備專門的個(gè)人信息保護(hù)工作機(jī)構(gòu)，并為其提供必要的經(jīng)費(fèi)、人員與技術(shù)工具等組織保障（第六條、第七條）。此外，針對(duì)負(fù)責(zé)人與機(jī)構(gòu)信息的變更，要求平臺(tái)在20個(gè)工作日內(nèi)向監(jiān)管部門進(jìn)行報(bào)備（第八條）。這一制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)了“責(zé)任到人”與“組織保障”相結(jié)合的監(jiān)管思路，確保個(gè)人信息保護(hù)義務(wù)在企業(yè)內(nèi)部真正落地執(zhí)行。
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》早已明確要求在處理高風(fēng)險(xiǎn)個(gè)人數(shù)據(jù)場(chǎng)景下設(shè)立數(shù)據(jù)保護(hù)官，并強(qiáng)調(diào)其職能獨(dú)立性及直接向企業(yè)最高管理層匯報(bào)，以保證其合規(guī)監(jiān)督的有效性。歐盟《數(shù)字服務(wù)法》則要求超大型平臺(tái)建立專門的獨(dú)立合規(guī)部門，定期接受外部獨(dú)立審計(jì)，通過(guò)內(nèi)部責(zé)任落實(shí)與外部審計(jì)形成持續(xù)有效的問(wèn)責(zé)鏈條。歐盟的思路在于，由于數(shù)字平臺(tái)生態(tài)的復(fù)雜性，僅靠企業(yè)自律已難以保障合規(guī)，必須通過(guò)內(nèi)嵌于企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的合規(guī)制度以及外部透明審計(jì)，形成可信的治理機(jī)制。
由此可見(jiàn)，《征求意見(jiàn)稿》所提出的個(gè)人信息保護(hù)負(fù)責(zé)人與專門機(jī)構(gòu)制度，符合國(guó)際監(jiān)管趨勢(shì)，將抽象的合規(guī)要求轉(zhuǎn)化為平臺(tái)企業(yè)內(nèi)部的明確職責(zé)與具體執(zhí)行能力，形成了內(nèi)外雙重約束與治理閉環(huán)，極大提升了個(gè)人信息保護(hù)制度的可操作性和執(zhí)行力。
三、數(shù)據(jù)中心能力建設(shè)與平臺(tái)主動(dòng)報(bào)告義務(wù)：夯實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施合規(guī)與可監(jiān)管性
大型平臺(tái)由于處理海量個(gè)人信息，必須在技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施上具備足夠的安全管理能力。《征求意見(jiàn)稿》將大型平臺(tái)數(shù)據(jù)中心能力建設(shè)與主動(dòng)報(bào)告義務(wù)結(jié)合設(shè)計(jì)，落實(shí)《個(gè)人信息保護(hù)法》要求，強(qiáng)調(diào)平臺(tái)必須將在境內(nèi)收集和產(chǎn)生的個(gè)人信息存儲(chǔ)在境內(nèi)（第九條），并建立完善的數(shù)據(jù)管理和技術(shù)安全規(guī)范體系，同時(shí)要求對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)或系統(tǒng)變更及時(shí)處置并向監(jiān)管部門報(bào)告（第十條、第十三條）。這種“基礎(chǔ)設(shè)施合規(guī)”與“可監(jiān)管性”相結(jié)合的設(shè)計(jì)，突出了對(duì)平臺(tái)數(shù)據(jù)安全能力的事前建設(shè)與事中事后的透明監(jiān)督，確保合規(guī)能力真正可驗(yàn)證、可考核，而非流于形式。
從國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，歐盟《數(shù)字服務(wù)法》要求超大型平臺(tái)每年必須進(jìn)行獨(dú)立外部審計(jì)，并向監(jiān)管機(jī)構(gòu)與獨(dú)立研究者開(kāi)放數(shù)據(jù)，以確保平臺(tái)合規(guī)措施的持續(xù)可見(jiàn)性。此外，歐盟《網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)指令2》更是明確要求成員國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)中心、云服務(wù)等關(guān)鍵數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施嚴(yán)格的安全風(fēng)險(xiǎn)管理、通報(bào)機(jī)制和現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)檢查，以確保其安全性與可靠性。因此，歐盟的路徑是《數(shù)字市場(chǎng)法》與《數(shù)字服務(wù)法》的監(jiān)管側(cè)重于平臺(tái)“無(wú)形”層面，而對(duì)數(shù)據(jù)中心這類“有形”基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管，則由《網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)指令2》及各成員國(guó)法規(guī)起到重要的補(bǔ)充作用。
《征求意見(jiàn)稿》將數(shù)據(jù)中心的安全能力建設(shè)與主動(dòng)報(bào)告緊密結(jié)合，與歐盟“審計(jì)+報(bào)告+現(xiàn)場(chǎng)檢查”的監(jiān)管邏輯高度一致，不僅顯著提升了監(jiān)管的可操作性，也順應(yīng)了全球?qū)?shù)字基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管日益強(qiáng)化的趨勢(shì)。這種制度設(shè)計(jì)，有效強(qiáng)化了對(duì)個(gè)人信息安全的整體保障能力。
四、數(shù)據(jù)可攜：用戶賦權(quán)、平臺(tái)互通與風(fēng)險(xiǎn)管控
《征求意見(jiàn)稿》第十四條明確規(guī)定，大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)應(yīng)保障用戶可便捷地轉(zhuǎn)移個(gè)人信息，并對(duì)轉(zhuǎn)移請(qǐng)求設(shè)定了明確的受理時(shí)限和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，如要求“30個(gè)工作日內(nèi)答復(fù)與處理”，確保用戶權(quán)利的落實(shí)具備明確的可操作性和可核查性。這種安排不僅從抽象權(quán)利宣示轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的服務(wù)承諾，更通過(guò)服務(wù)時(shí)限、流程和標(biāo)準(zhǔn)的明確規(guī)范，增強(qiáng)了用戶對(duì)個(gè)人信息的自主控制力，降低了用戶對(duì)特定平臺(tái)的依賴程度。
從國(guó)際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》第二十條也確立了類似的個(gè)人數(shù)據(jù)可攜權(quán)，明確要求數(shù)據(jù)控制者需以結(jié)構(gòu)化、機(jī)器可讀的方式向用戶提供其個(gè)人信息，以方便用戶自由遷移到其他平臺(tái)。此外，歐盟《數(shù)字市場(chǎng)法》第6（9）條更進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)“守門人”平臺(tái)的數(shù)據(jù)可攜要求，要求其提供高質(zhì)量、持續(xù)且實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)遷移服務(wù)，并積極鼓勵(lì)第三方直接接入，目的是減少平臺(tái)的鎖定效應(yīng)，促進(jìn)數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與用戶的自由選擇權(quán)。
歐盟的實(shí)踐表明，數(shù)據(jù)可攜權(quán)與平臺(tái)互操作性已成為現(xiàn)代“公共事業(yè)式”監(jiān)管的關(guān)鍵工具，能夠有效改善市場(chǎng)的進(jìn)入條件，打破數(shù)據(jù)孤島局面，增強(qiáng)用戶對(duì)個(gè)人信息的控制力和選擇權(quán)。因此，《征求意見(jiàn)稿》強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)遷移的便利性和時(shí)效性，充分體現(xiàn)了“用戶賦權(quán)”與“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”的監(jiān)管邏輯，與國(guó)際先進(jìn)的監(jiān)管理念高度一致。
五、托底機(jī)制：第三方數(shù)據(jù)中心存儲(chǔ)的外部保障
《征求意見(jiàn)稿》第十七條明確規(guī)定，當(dāng)大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)出現(xiàn)重大安全風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)重?cái)?shù)據(jù)事故或執(zhí)法發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性缺陷等極端情形，且平臺(tái)自身能力不足以保障個(gè)人信息安全時(shí)，監(jiān)管機(jī)關(guān)有權(quán)要求平臺(tái)將個(gè)人信息轉(zhuǎn)移至符合條件的第三方數(shù)據(jù)中心進(jìn)行存儲(chǔ)和管理。這一安排旨在建立一種“托底機(jī)制”，提供關(guān)鍵時(shí)刻的結(jié)構(gòu)性矯正與應(yīng)急接管能力，有效防范因平臺(tái)技術(shù)或管理能力不足而引發(fā)的個(gè)人信息安全風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散和失控。
這種機(jī)制在國(guó)際監(jiān)管實(shí)踐中具有顯著的理論和制度基礎(chǔ)。盡管歐盟《數(shù)字服務(wù)法》和《數(shù)字市場(chǎng)法》未明確規(guī)定“強(qiáng)制第三方托管”，但其制度設(shè)計(jì)包括限制令、暫停數(shù)據(jù)處理、外部獨(dú)立審計(jì)與數(shù)據(jù)開(kāi)放共享等多種外部矯正措施，實(shí)質(zhì)上與第三方可信托管的理念相似。此外，歐美學(xué)界近年來(lái)將大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)視為“新公共事業(yè)”的重要信息基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)調(diào)其對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、連續(xù)性和公共利益的重要意義，提出在必要情形下應(yīng)采取結(jié)構(gòu)性手段介入，以確保平臺(tái)生態(tài)穩(wěn)定運(yùn)行并防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
因此，《征求意見(jiàn)稿》所引入的第三方數(shù)據(jù)中心托底機(jī)制，是針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)景的一種必要的工程化風(fēng)險(xiǎn)管控與應(yīng)急保障措施。這種機(jī)制強(qiáng)調(diào)了個(gè)人信息保護(hù)的連續(xù)性與韌性，將抽象的制度要求轉(zhuǎn)化為具體的應(yīng)對(duì)能力，確保在關(guān)鍵時(shí)刻平臺(tái)個(gè)人信息的安全性與合規(guī)性。這種制度設(shè)計(jì)不僅與國(guó)際主流的監(jiān)管思路保持一致，更為高風(fēng)險(xiǎn)平臺(tái)提供了明確、可驗(yàn)證且可實(shí)際操作的保障方案，體現(xiàn)出高度的監(jiān)管科學(xué)性和制度正當(dāng)性。
綜上，《大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》通過(guò)上述五方面的制度設(shè)計(jì)，勾勒出我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)監(jiān)管的新思路：強(qiáng)調(diào)平臺(tái)主體責(zé)任和能力提升，同時(shí)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)化透明度和外部監(jiān)督，并設(shè)置極端情況下保護(hù)用戶權(quán)益的安全網(wǎng)。這一套框架既具有務(wù)實(shí)的制度邏輯，又體現(xiàn)了前瞻性的監(jiān)管理念。對(duì)于監(jiān)管部門而言，該規(guī)定提供了操作性強(qiáng)的工具箱，使對(duì)大型平臺(tái)的監(jiān)管“有據(jù)可依、有力可使”。對(duì)于企業(yè)而言，新要求倒逼其加強(qiáng)合規(guī)投入，提升數(shù)據(jù)治理水平，在國(guó)內(nèi)國(guó)際雙重標(biāo)準(zhǔn)下贏得用戶信任。對(duì)于學(xué)界和公共政策制定者而言，這一探索也提供了可資借鑒的“中國(guó)方案”，印證了在數(shù)字時(shí)代如何通過(guò)綜合治理來(lái)有效平衡個(gè)人信息保護(hù)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的命題。
作者：洪延青 北京理工大學(xué)法學(xué)院教授
來(lái)源：中央網(wǎng)信辦舉報(bào)中心
初審：劉晗
復(fù)審：馬萍
終審：張宇
